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土地改革关键在于破解土地财政天门

2022-11-01

土地改革关键在于破解土地财政

新京报:最近你和周其仁等学者关于土地改革的辩论引起关注,其实你们目标一致,那就是中国如何从农业社会转型。但对于什么样的制度安排有利于这种转型,双方认识不同。

华生:周教授等学者认为,市场经济就是市场决定和支配,土地也不例外,应该让产权所有者自己来决策如何使用、是否转让。

但我认为,市场不可能决定所有这些东西,世界不是一维的,其中相当一部分是市场本身决定不了的。因此我们要研究,在哪些地方市场能直接起作用,哪些地方只能间接发生作用。一个社会中除了市场交换机制,还有哪些机制起作用。

新京报:就是纯市场和半市场的差异。

华生:其实,就是市场与政府作用的混合。在市场经济的美国,其财政预算占国民经济的30%、40%,就是说整个国民收入的30%、40%都是美国政府来分配,可见他们政府在经济中的作用。

由于观念不同、视角不同,因此在土地开发这个问题上就产生了分歧。周教授等学者认为,土地、资本、劳动都是市场在配置。但我认为,在土地开发的问题上,现代社会中,你有地但你并不能按自己的意志盖房子,从这个现实情况看,土地开发权不属于你自己。因此,土地产权的界定,跟其他物品的界定就不一样了。

土地的使用权是受限的,土地所有权并不意味着你有权利去盖房子、搞开发。中国是这样,在土地私有的西方发达国家也是这样。

土地改革这些年来举步维艰、进展不大,恐怕主要是改革的主导思路还不清晰。

应限制资本下乡购地

新京报:出了什么问题?

华生:现在改革的方向是鼓励土地流转,而土地流转在地方政府的推动下,很多都是流转到下乡的工商资本企业手上,在我看来这不符合农村改革的方向。

在土地流转过程中,要保护好留守的农户。农村改革方向是让大部分人进城,剩下的农户能扩大规模,如果放手让工商资本下乡的话,这些留守农民可能就破产了。

而工商企业下乡,获得流转的土地绝大多数不种粮食,土地大规模流转非粮化和非农化很严重,问题是中国是人口大国,需要保证粮食的供给。

新京报:土地不转给工商资本,那流转给谁?

华生:农地流转给谁,这是真正的难点,也是真正的焦点。农地流转应当主要流转给留在农村务农的农民。

现在中央提出来“三个1亿人”的安置计划,安置了以后,他们的土地一定要流转,流转给谁?应该是流转给没走的农户,他的经营才会扩大,规模经济显示出效益来,收入才会提高;整体收入上去见效益了,这样才能达到缩小城乡差距的目标,跟三中全会提出来的“坚持家庭经营为基础”相吻合。

新京报:没有工商资本,留守的农民能实现规模化经营吗?

华生:土地不变,人少了就可以规模经营。比如说原来一家种6、7亩地,如果现在一家种到60、70亩地,人和土地的关系改变了以后,人均的产出跟收益就增加了。像美国那样人少地多的国家,一个农场有几千上万亩地,也还是以家庭经营为主体。我们这样人多地少的发展中国家,动摇家庭经营这个基础,是很危险的。

新京报:工商资本涌入农村承接土地流转,怎么防止这种情况?

华生:从其他国家地区的过程来看,都对工商资本下乡采取控制措施。城市化转型期,日本、韩国和台湾地区都严禁资本下乡购地,美国最大的九个农业州立法限制农业土地资本化公司化经营。

比如台湾,台湾有平均地权,就是一个单位不能占有太多的土地。而我们是相反的,搞成几千亩、上万亩。强调规模经营。不能走到另外一个极端去,不能脱离人口耕地比例关系。

土地改革关键在于破解土地财政

新京报:土地财政是这些年来一直想解决却解决不了的问题。现在多个地方政府出现了债务危机。还要继续卖地吗?不卖地,地方政府怎么办?

华生:我认为现在的土地财政是维持不下去的。现行土地分配制度的主要模式就是政府征地,征地以后政府卖地,形成土地收入,政府用这个收入来建设城市,搞基础设施建设。这种做法遭到了舆论界、学术界的广泛批评。

政府卖地真赚了大钱吗?其实并没有,现在政府债务累累,带来了潜在的金融风险,经济还被房地产绑架了。

土地制度改革到现在没有进展,最根本就是没有破解土地财政的问题。土地财政是土地改革的起点,用什么来替代现在的土地财政,这个问题不回答,确实没办法往下走。

新京报:那用什么可以替代现在的土地财政呢?

华生:原来提的一个思路,是缩小征地范围,农村集体建设用地入市。但现实是,现在不缩小征地范围地方政府都已经负债累累了,再缩小范围,地方政府更活不下去。让农民全部土地直接入市,这种方法其实既不可行也不合理。

不可行是说,这种做法意味着政府现行土地收益全部丧失,相反还要另外筹巨资进行公益土地征收和基础设施建设。这对于现在靠卖地还深陷债务泥潭的地方政府而言,显然极不现实。

说不合理是因为城市化导致了城区和城郊土地的巨大升值,这是人口集聚和公共设施投入带来的,当然不能简单归原住民所有。城市郊区的土地直接入市,这些农民富裕了,问题是其他人特别是几亿进城务工农民的利益呢?现在政府卖地的收入,其中有大部分会做基础设施建设,如果农民土地直接入市的话,他不会去做基础设施建设。这样做的后果就是,中国的贫富差距更大了,农民工家庭的市民化和城市化建设更困难了。

城郊农民土地直接入市问题也是我跟其他学者争论的焦点。

用分地取代“完全征地”

新京报:不能继续卖地,也不能让农民直接出售变为建设用地,那土地财政问题何解?

华生:肯定要停止土地财政,但需要给地方政府提供公益用地和城市基础建设的资金来源。

看看世界上成功的例子,二战以后唯一成功现代化的就是东亚。日本、韩国、中国台湾地区既没有搞出贫民窟来,又实现了城市化转型,现在农村人口都只剩百分之几。而且它们的情况跟中国特别相像,人均耕地都很少。它们走的是一个分地的道路,城市化扩大到城郊农村土地上,这块土地要分成很多块。

在新开发一个区域时,首先要划出一块来做基础设施;还要有一块用于准公共设施建设;另有一块要给移居打工的农民工家庭,还有是划出来做商住的部分需要拿出来标售,弥补公共设施建设费用;当然还要留一块给原来这块土地上的农民。

现在政府的做法是先把这块地全征了,其实其中很大一块补给农民,还有搞基础设施建设,但政府说不清楚,大家认为钱都被政府拿走了。进城的农民工家庭完全没有考虑。

我建议的做法是,这块地的分配跟政府没有关系,政府在里面应当什么好处都没有,政府纯粹是来做服务工作的。这块地要变成城市建设用地,就要把它重新分配,分成几块。原来农民的利益也是受到保护的,原来农民拿到土地的价值,肯定不应低于以前的土地价值,以后的增值空间也会更大。这样做了以后,政府也不存在负担了,也不用征地来做建设,用这块土地自己解决。这样政府的债务负担只剩下过去的旧债,消化起来就容易多了。

新京报:这种分地的方案不也会造成农民贫富差距加大吗?

华生:不会,他实际上是解决几个问题。

第一是这块地方的农民不会暴富了,也没有受损失。分走的地都很明白,都很必要:做公共设施,平价供公共机构、建保障房,出售一部分用于基础设施投入。

第二,分地的办法比直接拿地给钱的办法要好很多,给钱是一次性给农民。其实任何人一下子有了一大笔钱之后,都难以自持,过几年有人又返贫了,因为他没有技能。但是分地解决了这个问题。住房得到了保证,此外你可以收房租或者是做其他的开发,而这个收益是一年一年体现出来的,农民在这里逐步变成了市民。

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